由于从1985年到1992年之间的八年，校长负责制取得了良好的效果，国家决定将校长负责制开始逐步推广。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”。《纲要》的出现为学校管理以至于整个教育管理提供了良好的发展方向。负责制的全面实行的确给学校的发展带来了生机与活力，极大地提高了学校的教育质量和学校的效益。但是，这个时期的校长负责制还存在缺陷，以至于没有很好地完成政策所要求的既定目标。校长负责制政策本身的缺陷主要有两个方面：第一，缺少配套的法律法规，比如实行校长负责制，校长的职责是什么，校长的待遇怎么规定，校长应具备哪些条件，校长怎样产生，校长的任职期限怎么定，校长与党支部、教代会、校务委员会是什么关系等一系列问题无章可循，无法可依。结果导致政策实施随各地经济环境的不同而不同，随领导素质的变化而变化，缺少规范性、统一性，致使管理实践严重偏离政策的既定目标政策目标笼统，表述不具体。第二，政策目标、标准不明确，不具体，例如在《中共中央关于教育体制改革的决定》中提到的“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会作为审议机构”，其中的“条件”指什么，大中小学有无区别，大体上是多少，“有威信”是什么含义，这些问题表述得不够具体、准确，结果导致因各个学校理解不同而各自为政，在实施过程中缺乏统一规范，致使在执行政策时偏离目标。[3]